Días atrás dábamos cuenta de la publicación del Informe "Evaluación del Gobierno del Frente Amplio a la mitad de su mandato", elaborado por el Dr. Sergio Abreu, el mismo, como otros informes políticos, será entregado en partes fruto de su extensión.
Resumen Ejecutivo presentado en el Directorio del Partido Nacional - 24 de setiembre de 2007
La mitad del mandato es un período lo suficientemente extenso para apreciar una gestión de gobierno sin tener que recurrir a especulaciones. Al mismo tiempo, deja por delante tiempo para reencauzar la gestión y sacar provecho de las experiencias acumuladas.SITUACIÓN POLÍTICA
Por primera vez desde 1984, el partido de gobierno cuenta con mayoría parlamentaria propia, que le permite adoptar las medidas y realizar las reformas anunciadas en su programa electoral. No obstante, los resultados de su gestión obligan a concluir que las expectativas se frustraron y las oportunidades de encarar reformas, tanto tiempo diferidas, se perdieron o postergaron.
Las causas fundamentales son:
• La imposibilidad de resolver las diferencias dentro del FA, por distintas visiones sobre el Estado y la sociedad y el choque de intereses electorales.
• Una gestión presidencial que priorizó la preservación de la unidad y los equilibrios políticos internos del FA, aun a costa de mantener indefiniciones y contradicciones que fragilizan o postergan la promoción y defensa de los intereses nacionales.
• Los compromisos históricos del FA con determinadas organizaciones sociales, que condicionan la gestión del Poder Ejecutivo y de los legisladores del partido de gobierno.
Las tensiones y contradicciones en el Gobierno, restaron coherencia a la formulación y aplicación de políticas, generaron distorsiones entre los objetivos enunciados y el contenido efectivo de las reformas, y crearon un ambiente de incertidumbres que inhibe las decisiones de empresarios, organizaciones sociales, inversores y de los propios ciudadanos. Las discrepancias dentro del Gobierno se laudan para evitar fracturas, pero no como respuesta a la necesidad de alinear al país detrás de un proyecto definido.
La simbiosis entre el Gobierno, el poder sindical, determinados corporativismos y organizaciones sociales, condicionan la gestión gubernamental. Las mismas fuerzas que, desde la oposición, bloquearon los cambios necesarios para el país durante los últimos veinte años, ahora lo hacen como socios del partido de Gobierno.
La reforma tributaria, el nuevo sistema de salud, la ley sobre tercerizaciones, los avances sobre las reformas del Estado y la educación, el presupuesto nacional, la rendición de cuentas, son el resultado de transacciones, que no fueron o no serán sometidos a un verdadero tratamiento parlamentario, por el riesgo que implica para los endebles acuerdos en que se sustentan. Las dificultades o inconsistencias para su aplicación surgen una vez que están en vigencia, con consecuencias negativas, no solo para los efectos buscados, sino para la credibilidad del Gobierno, que es un valor que está más allá de las conveniencias de un determinado partido.
Al amparo de la mayoría parlamentaria, el Gobierno no dialoga ni acepta críticas. Las instituciones, la constitución y la ley se manejan como límites elásticos a la gestión. El debilitamiento de la concepción republicana en el Gobierno y el ejercicio del poder por parte del FA, está llevando a una crisis del Estado de Derecho, cuya manifestación más ostensible es la sustitución de las instituciones representativas por un supuesto diálogo directo entre las autoridades y la población.
El abuso de la mayoría parlamentaria también condujo a la pérdida progresiva de transparencia de la gestión pública, y al desconocimiento de las observaciones de los organismos de contralor. En casos como la asociación entre ANCAP y PDVESA, o la de PLUNA con Leadgate, entre otros, el Gobierno busca evadir el debate sobre decisiones y procedimientos que traspasan los límites legales y constitucionales.
Después de dos años y medio, el Gobierno no ha sido capaz de armonizar y sostener políticas sociales, aplicar una política económica integral, y definir una estrategia coherente de inserción externa.
Las mejoras en el empleo, la disminución de la pobreza y la marginación, se deben al crecimiento de la economía basado en factores externos y a instrumentos netamente asistencialistas como el Plan de Emergencia, que alivian pero no resuelven la situación de los beneficiarios, son de dudosa sustentabilidad a mediano y largo plazo y generadores de clientelismo.
La disminución genuina de la pobreza y la marginación depende de la mejora del empleo y los salarios, asociada al crecimiento de la economía y la inversión, y no de la transferencia de recursos públicos a una gran cantidad de personas, que no puede mantenerse a largo plazo en el marco de una política fiscal responsable. Las soluciones sustentables a la exclusión social están en su tratamiento sistemático con un enfoque integral de largo plazo, basado en la educación, la recuperación del rol de la familia en la sociedad, la recuperación cultural de todos los sectores sociales y la disponibilidad de viviendas accesibles. En esos terrenos poco o nada se hace, por falta de ideas y por falta de voluntad en tratar de introducir disciplina en sectores de la población que el Gobierno considera apoyos electorales relevantes.
El Gobierno encaró una reforma de la educación de contenido y alcance inciertos, en la cual asignó un rol protagónico a los docentes. Este camino acentúa el riesgo de la corporativización de la reforma educativa, y de resignar las responsabilidades políticas que le corresponden y debería asumir el Gobierno. Algunas cuestiones fundamentales no están siendo abordadas o lo están siendo con una óptica corporativa e ideologizada, como es el caso de: la igualdad de oportunidades educativas; la jerarquización de la educación técnica y profesional, orientada directamente al mercado de trabajo; una gestión de la educación pública que incorpore la dimensión territorial e integre a las Intendencias y organizaciones sociales locales; y una mayor integración entre la educación pública y la privada.
A las autoridades les está faltando imaginación y voluntad para romper con los monopolios y uniformidades históricas de la enseñanza pública, y abordar decididamente las soluciones a sus problemas de fondo.
La reforma de la educación debe basarse en cuatro pilares:
• Rescatar el papel de la educación pública como instrumento de transmisión de valores, conductas y cultura social y formación ciudadana.
• Contenidos de la educación que balanceen formación e información, generen la capacidad de los estudiantes para actualizar permanentemente sus conocimientos y prioricen la orientación hacia la demanda de trabajo.
• Revalorización de la escuela pública para que cumpla a tiempo completo la función de núcleo del desarrollo social y comunitario, y la formación de los alumnos y sus familias en los valores democráticos y republicanos.
• Descentralizar la educación pública en todos los niveles, incluyendo el diseño y aplicación de modelos educativos transitorios para zonas socialmente conflictivas.
Las preocupaciones sobre la infraestructura física y tecnológica y los salarios de docentes y funcionarios, deben ser contempladas en el marco de una mejora de la gestión que erradique el desperdicio y se oriente a la excelencia en la docencia y la administración.
El Gobierno presentó un proyecto de ley para el establecimiento de un Sistema Nacional Integrado de Salud, como solución al acceso universal de la población a los servicios de salud. Sin embargo, el mismo no define el modelo de prestación de servicios sobre el que se construye el sistema, la aprobación de políticas y normas queda en manos de la reglamentación, y tampoco define la organización territorial del Sistema.
La capacidad de gestión de las entidades que integrarán el sistema está fuertemente limitada por una tutela excesiva del MSP. Se elimina la competencia entre las instituciones en perjuicio de los usuarios. Las atribuciones del MSP sobre los prestadores de servicios de salud fuera del Sistema son excesivas, injustificadas y constituyen una restricción fuerte a la libertad de empresa y de ejercicio profesional. La incorporación de tecnología al sector queda bajo control exclusivo del MSP, lo cual implica atribuirle un derecho inaceptable a decidir sobre los tratamientos médicos que pueden aplicarse en el país, aun privadamente. Que es tanto como poder decidir quien sana y quien no.
Las facultades previstas para el MSP, tanto dentro como fuera del Sistema, llevarían a una dictadura en el sector, mucho más allá de las necesidades de asegurar y proteger la salud de la población.
El tratamiento parlamentario del proyecto de ley debe procurar:
• La explicitación de la política, los modelos de atención y la organización sobre los que se construirá el sistema, incluyendo la definición de la descentralización territorial, que no deben quedar pendientes de la reglamentación.
• Una racionalización de las facultades y los controles que ejercerá el MSP, tanto dentro como fuera del Sistema, con el criterio de preservar la competencia entre las instituciones y la facultad de elección de los usuarios, y la independencia de la prestación de servicios de salud al margen del sistema.
• La definición de una política tecnológica que asegure la disponibilidad de tecnologías y tratamientos en el país y fuera del país, sin limitar por razones políticas las iniciativas privadas de incorporación de nuevas tecnologías o tratamientos reconocidos internacionalmente.
• Asegurar la representatividad de la participación de trabajadores y usuarios en la gestión del sistema, y extenderla al nivel local.
La crisis de la seguridad ciudadana constituye un problema social de primera magnitud. Con temor no hay verdadera libertad.
La legislación actual y las prácticas del Gobierno parecen proteger a los delincuentes y no al resto de la sociedad. Los casos de corrupción, la imagen recurrente de insuficiencia e ineficacia de la policía, la impunidad de los menores consagrada legalmente, llevan a una crisis de confianza de la población y al riesgo de graves enfrentamientos sociales.
A largo plazo los programas para reducir la pobreza y la marginación, la profesionalización y tecnificación de la policía, y modificaciones sustanciales en la legislación vigente, son los temas en torno a los cuales el Gobierno debería promover cuanto antes un consenso nacional e iniciativas legislativas. En lo inmediato es necesario encarar soluciones para determinadas cuestiones legislativas y procesales y adoptar medidas de emergencia en el sistema carcelario y en el funcionamiento de la policía:
• La cuestión de la minoridad y la incapacidad mostrada por el INAU para cumplir con sus responsabilidades, tiene que ser abordada y discutida con voluntad de encontrar soluciones, incluso transitorias, a una situación que es realmente de emergencia.
• Las insuficiencias de la policía no se resuelven agregando más personal, sino fortaleciendo la capacidad operativa y restableciendo la confianza de la sociedad erosionada por la ineficacia y los casos de corrupción. Es necesario romper el círculo vicioso entre las bajas remuneraciones del personal policial y su capacidad y actitud para cumplir sus funciones. La selección, instrucción, disponibilidad de medios, actualización tecnológica y organización son las claves para recuperar al instituto policial.
• El sistema penitenciario exige inversión en infraestructura y mayores recursos en aspectos elementales como salud, alimentación y educación, pero también una revisión profunda de los servicios y sistemas de seguridad carcelaria que erradique la corrupción y mejore la eficacia en la recuperación social de los recursos.
La mejora sustentable del empleo y los salarios deben ser considerados como la columna vertebral de la política social y el objetivo principal de la política económica, e indisolublemente asociados al crecimiento de la economía, a la inversión y a una estrategia de inserción externa que apoye la transformación de las estructuras de producción de bienes y servicios y reduzca la vulnerabilidad.
El empleo generado artificialmente, sea en el sector público o privado, es una posibilidad de corta duración, generadora de distorsiones de diversa magnitud. Los esfuerzos y recursos deben orientarse a:
• La educación y capacitación de los recursos humanos que permita achicar la brecha entre la demanda y la oferta de trabajo.
• Un sistema de asistencia al desempleo, que permita amortiguar los impactos sociales de los cambios en la estructura productiva o de los efectos de coyunturas globales o sectoriales.
La negociación colectiva requiere un cambio cultural de empresarios y sindicalistas, que reduzca los ámbitos de confrontación y afiance los intereses compartidos.
La política del Gobierno en materia laboral desalienta la inversión, al limitar el derecho de los empresarios a gestionar sus empresas, y motiva una gran reticencia de éstos en las decisiones de incremento del empleo. La ocupación de los lugares de trabajo, la ley de tercerizaciones, el desconocimiento de los fallos judiciales, la alianza implícita con la dirigencia sindical, la desconfianza hacia el empresario, contribuyen a mantener un ambiente de conflictividad y confrontación entre empresarios y trabajadores. Para promover la inversión y el empleo es necesario asegurar el derecho de los empresarios a gestionar sus empresas dentro de los límites legales y de respeto de los derechos de los trabajadores.
La disminución genuina de la pobreza y la marginación depende de la mejora del empleo y los salarios, asociada al crecimiento de la economía y la inversión, y no de la transferencia de recursos públicos a una gran cantidad de personas, que no puede mantenerse a largo plazo en el marco de una política fiscal responsable. Las soluciones sustentables a la exclusión social están en su tratamiento sistemático con un enfoque integral de largo plazo, basado en la educación, la recuperación del rol de la familia en la sociedad, la recuperación cultural de todos los sectores sociales y la disponibilidad de viviendas accesibles. En esos terrenos poco o nada se hace, por falta de ideas y por falta de voluntad en tratar de introducir disciplina en sectores de la población que el Gobierno considera apoyos electorales relevantes.
El Gobierno encaró una reforma de la educación de contenido y alcance inciertos, en la cual asignó un rol protagónico a los docentes. Este camino acentúa el riesgo de la corporativización de la reforma educativa, y de resignar las responsabilidades políticas que le corresponden y debería asumir el Gobierno. Algunas cuestiones fundamentales no están siendo abordadas o lo están siendo con una óptica corporativa e ideologizada, como es el caso de: la igualdad de oportunidades educativas; la jerarquización de la educación técnica y profesional, orientada directamente al mercado de trabajo; una gestión de la educación pública que incorpore la dimensión territorial e integre a las Intendencias y organizaciones sociales locales; y una mayor integración entre la educación pública y la privada.
A las autoridades les está faltando imaginación y voluntad para romper con los monopolios y uniformidades históricas de la enseñanza pública, y abordar decididamente las soluciones a sus problemas de fondo.
La reforma de la educación debe basarse en cuatro pilares:
• Rescatar el papel de la educación pública como instrumento de transmisión de valores, conductas y cultura social y formación ciudadana.
• Contenidos de la educación que balanceen formación e información, generen la capacidad de los estudiantes para actualizar permanentemente sus conocimientos y prioricen la orientación hacia la demanda de trabajo.
• Revalorización de la escuela pública para que cumpla a tiempo completo la función de núcleo del desarrollo social y comunitario, y la formación de los alumnos y sus familias en los valores democráticos y republicanos.
• Descentralizar la educación pública en todos los niveles, incluyendo el diseño y aplicación de modelos educativos transitorios para zonas socialmente conflictivas.
Las preocupaciones sobre la infraestructura física y tecnológica y los salarios de docentes y funcionarios, deben ser contempladas en el marco de una mejora de la gestión que erradique el desperdicio y se oriente a la excelencia en la docencia y la administración.
El Gobierno presentó un proyecto de ley para el establecimiento de un Sistema Nacional Integrado de Salud, como solución al acceso universal de la población a los servicios de salud. Sin embargo, el mismo no define el modelo de prestación de servicios sobre el que se construye el sistema, la aprobación de políticas y normas queda en manos de la reglamentación, y tampoco define la organización territorial del Sistema.
La capacidad de gestión de las entidades que integrarán el sistema está fuertemente limitada por una tutela excesiva del MSP. Se elimina la competencia entre las instituciones en perjuicio de los usuarios. Las atribuciones del MSP sobre los prestadores de servicios de salud fuera del Sistema son excesivas, injustificadas y constituyen una restricción fuerte a la libertad de empresa y de ejercicio profesional. La incorporación de tecnología al sector queda bajo control exclusivo del MSP, lo cual implica atribuirle un derecho inaceptable a decidir sobre los tratamientos médicos que pueden aplicarse en el país, aun privadamente. Que es tanto como poder decidir quien sana y quien no.
Las facultades previstas para el MSP, tanto dentro como fuera del Sistema, llevarían a una dictadura en el sector, mucho más allá de las necesidades de asegurar y proteger la salud de la población.
El tratamiento parlamentario del proyecto de ley debe procurar:
• La explicitación de la política, los modelos de atención y la organización sobre los que se construirá el sistema, incluyendo la definición de la descentralización territorial, que no deben quedar pendientes de la reglamentación.
• Una racionalización de las facultades y los controles que ejercerá el MSP, tanto dentro como fuera del Sistema, con el criterio de preservar la competencia entre las instituciones y la facultad de elección de los usuarios, y la independencia de la prestación de servicios de salud al margen del sistema.
• La definición de una política tecnológica que asegure la disponibilidad de tecnologías y tratamientos en el país y fuera del país, sin limitar por razones políticas las iniciativas privadas de incorporación de nuevas tecnologías o tratamientos reconocidos internacionalmente.
• Asegurar la representatividad de la participación de trabajadores y usuarios en la gestión del sistema, y extenderla al nivel local.
La crisis de la seguridad ciudadana constituye un problema social de primera magnitud. Con temor no hay verdadera libertad.
La legislación actual y las prácticas del Gobierno parecen proteger a los delincuentes y no al resto de la sociedad. Los casos de corrupción, la imagen recurrente de insuficiencia e ineficacia de la policía, la impunidad de los menores consagrada legalmente, llevan a una crisis de confianza de la población y al riesgo de graves enfrentamientos sociales.
A largo plazo los programas para reducir la pobreza y la marginación, la profesionalización y tecnificación de la policía, y modificaciones sustanciales en la legislación vigente, son los temas en torno a los cuales el Gobierno debería promover cuanto antes un consenso nacional e iniciativas legislativas. En lo inmediato es necesario encarar soluciones para determinadas cuestiones legislativas y procesales y adoptar medidas de emergencia en el sistema carcelario y en el funcionamiento de la policía:
• La cuestión de la minoridad y la incapacidad mostrada por el INAU para cumplir con sus responsabilidades, tiene que ser abordada y discutida con voluntad de encontrar soluciones, incluso transitorias, a una situación que es realmente de emergencia.
• Las insuficiencias de la policía no se resuelven agregando más personal, sino fortaleciendo la capacidad operativa y restableciendo la confianza de la sociedad erosionada por la ineficacia y los casos de corrupción. Es necesario romper el círculo vicioso entre las bajas remuneraciones del personal policial y su capacidad y actitud para cumplir sus funciones. La selección, instrucción, disponibilidad de medios, actualización tecnológica y organización son las claves para recuperar al instituto policial.
• El sistema penitenciario exige inversión en infraestructura y mayores recursos en aspectos elementales como salud, alimentación y educación, pero también una revisión profunda de los servicios y sistemas de seguridad carcelaria que erradique la corrupción y mejore la eficacia en la recuperación social de los recursos.
La mejora sustentable del empleo y los salarios deben ser considerados como la columna vertebral de la política social y el objetivo principal de la política económica, e indisolublemente asociados al crecimiento de la economía, a la inversión y a una estrategia de inserción externa que apoye la transformación de las estructuras de producción de bienes y servicios y reduzca la vulnerabilidad.
El empleo generado artificialmente, sea en el sector público o privado, es una posibilidad de corta duración, generadora de distorsiones de diversa magnitud. Los esfuerzos y recursos deben orientarse a:
• La educación y capacitación de los recursos humanos que permita achicar la brecha entre la demanda y la oferta de trabajo.
• Un sistema de asistencia al desempleo, que permita amortiguar los impactos sociales de los cambios en la estructura productiva o de los efectos de coyunturas globales o sectoriales.
La negociación colectiva requiere un cambio cultural de empresarios y sindicalistas, que reduzca los ámbitos de confrontación y afiance los intereses compartidos.
La política del Gobierno en materia laboral desalienta la inversión, al limitar el derecho de los empresarios a gestionar sus empresas, y motiva una gran reticencia de éstos en las decisiones de incremento del empleo. La ocupación de los lugares de trabajo, la ley de tercerizaciones, el desconocimiento de los fallos judiciales, la alianza implícita con la dirigencia sindical, la desconfianza hacia el empresario, contribuyen a mantener un ambiente de conflictividad y confrontación entre empresarios y trabajadores. Para promover la inversión y el empleo es necesario asegurar el derecho de los empresarios a gestionar sus empresas dentro de los límites legales y de respeto de los derechos de los trabajadores.
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